中国特色社会主义国家审计制度改革的思考

发布日期:2018-07-23信息来源:株洲市审计局

  一、前言

  党的十八大以来,党和国家对审计工作高度重视,《国务院关于加强审计工作的意见》(国发【2014】48号)和《关于完善审计制度若干问题的框架意见》(中办发【2015】58号)等文件对国家审计的定位、职能和作用进行了明确。特别是党的十九大提出改革审计管理体制,进一步优化审计署职能、中央设立审计委员会等重大举措,进一步明确了审计是党和国家监督体系的重要组成部分、要强化党对审计工作的领导、建立统一高效全面覆盖的审计监督体系、进一步强化审计的保障和监督作用等,从国家治理的层面进行了全面的顶层设计。特别是习近平总书记在中央审计委员会上的重要讲话,为中国特色社会主义国家的审计改革发展指明了方向。中国特色社会主义国家审计在国家治理体系、党和国家监督体系中的科学定位和作用在顶层设计的框架下还需要解决一系列问题,需要审计人准确把握精神要求、积极探索实践,在党的集中统一领导下探索出新时代中国特色社会主义国家审计制度的新模式,发挥新作为。

  二、中国特色社会主义国家审计的本质特征

  国家审计在世界各国都有着不同的发展历程和先进经验,我党我国的审计事业也走过了漫长的发展历程,取得了许多成就,积累了丰富的经验,都要不断借鉴和进一步发扬。但中国特色社会主义国家审计应有其自身的本质特征,这就是与我国的以公有制为主体和党领导的人民民主专政的社会主义国家本质相适应的本质要求。离开我们的国体、政体照抄照搬西方国家的模式是行不通的,也是要坚决摒弃的思想。

  以公有制为主体,决定了国家审计监督的范围和任务;党领导的人民民主专政决定了国家审计作用是在党中央的集中统一领导下为人民和绝大多数人服务和谋利益的;社会主义制度的优越性决定了国家审计制度的改革发展一定要优于其他国家。习近平同志指出,审计机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导,因此,国家审计管理体制改革一定要坚守本质特征、维护党和人民的根本利益、致力于中国特色社会主义国家治理、注重创新发展、发挥中国智慧、创造中国模式。

  三、我国国家审计的地位和作用

  我国的国家审计,是国家治理体系的有机组成部分,是党和国家监督体系的重要组成部分。对党和国家权力运行的(自我)监督体系可归纳为组织监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督,而审计监督与监察委监督同属于国家机关监督,国家审计监督在自我监督体系中有着独特的地位作用和优势。一是审计监督是专业监督,具有显著的专业优势(不仅仅是财会专业);二是审计监督是全面审查,不是就案论案、就事论事,是对监督范围的事项,包括制度规范、决策措施、业务、资金、项目、绩效等的全面检查和体检,也就是有没有问题都要审查,从中去发现问题和揭示问题;三是审计监督是计量的监督,以金额、数量和绩效等数量来说明问题以及问题的严重程度,以及从数据当中去统计分析揭示问题;四是审计监督除了监督整改问题和促进改革机制制度规范之外,还是其他多种监督需要的问题信息可靠来源,通过审计发现问题的报告、移送、通报和公告,为其他监督提供主客体和情况及线索。

  我国国家审计的作用主要就是保障和监督。一是审计在促进党和国家重大决策部署落实的保障作用,包括推动政策措施贯彻落实、促进公共资金资产资源安全高效使用、维护国家经济安全、促进改善民生和生态文明建设、推动深化改革等;二是审计的监督作用,包括监督依法行政依法办事、推进廉政建设、监督干部履职尽责。具体地说,审计监督的作用在于推动存在问题的整改、推动制度机制完善和堵塞漏洞、推动违规违法人员的追责问责,在全面从严治党和依法行政中发挥重要作用,达到自我纠偏、自我完善、自我净化和自我提高的目的。 

  四、新时代党和国家赋予审计监督新要求

  十九大明确提出,我国社会主义进入了新时代,同时,党和国家赋予了审计监督更广泛的监督范围和职责。定位上要求站在国家治理的高度开展国家审计工作,要进一步拓展审计监督的广度和深度。要求审计机关加大对党和国家重大决策部署和政策措施落实情况的跟踪审计,着力检查各地区各部门的落实具体措施、执行进度、实际效果等情况,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,促进政策落地生根和不断完善。要求审计机关持续加强对公共资金、公共资产资源的审计,要严防贪污、浪费等违法违规行为,还要把绩效理念贯穿始终,确保公共资金、资产和资源的安全高效利用,促进厉行节约和规范管理,推动俭朴政府建设。要加大对经济社会运行中各类风险隐患的审计监督和揭示力度,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等存在的风险隐患,注意发现和反映苗头性、倾向性问题,积极提出解决问题和化解风险的建议。要求审计机关加强对“三农”、社保、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、安居工程等重点民生资金和项目的审计,促进改善民生。要求审计机关加大对依法行政情况的审计力度,注意发现有法不依、执法不严等问题,促进法治政府建设,着力反映严重损害群众利益、妨害公平竞争等问题,维护市场经济秩序和社会公平正义。

  要求审计机关深化领导干部经济责任审计,着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况,监督权力运行,促进干部主动作为、有效作为,切实履职尽责。

  同时要求审计机关密切关注各项改革措施的协调配合情况,对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定,及时予以反映,推动改进完善和深化改革。要求审计机关注重发现重大违法违规问题,重点关注资金分配、投资决策和项目审批、重大物资采购和投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等重点领域和关键环节,揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题,促进反腐倡廉。

  党和国家部署优化审计署职能,要求努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。重大项目稽查、财政监督、国有企业监督这些职能,已经要求审计机关从主要是事后监督转变为事前事中监督与事后监督相结合,审计机关由纯后台要走向前台。同时审计监督作用发挥更应讲究时效性,及时发现问题,及时纠正偏差,减少损失浪费、提高决策政策等的绩效,防止腐败发生,不要等到问题已经发生且更加严重、损失已经造成或进一步扩大,导致“黄花菜都凉了”的结果,成为“马后炮”。

  这些新要求对审计机关和审计事业来说,既是发展新机遇,更是新挑战,从国家治理的高度来看国家审计,已经不再是单一的财务会计审计,对审计机关人员结构、专业知识结构变革提出了新要求;对国家审计理念和思维方式提出了新挑战;为国家审计相关法律法规修改指明了方向,对新时代国家审计作用发挥寄予了新期待。

  五、创新审计理念是国家审计适应新要求的关键 

  习近平同志指出,要深化审计制度改革,解放思想、与时俱进,创新审计理念。“审计”来源于财务会计,在学科设置上是财务会计学的一个分支,或叫财务监督,审计机关的专业人才也绝大多数都是泛指财务财会专业,各级政府也都是要求审计机关把好资金的审查关。由于十八大以前的政治生态原因,很多基层审计机关就连资金的审计也都是大事化小、小事化了,因为审计机关即使反映和揭示了问题也不会引起重视甚至是不了了之。因此审计机关的财务财会审计观念是根深蒂固的。

  面对新时代、新要求,审计机关要创新审计理念,首先,要牢固树立中国特色社会主义的核心理念,即党的领导、人民民主专政和依法治国有机统一。其次,要努力摒弃纯财务审计的理念,要站上国家治理的高度,努力拓展审计监督的广度和深度。特别是基层审计机关尤其要转变理念。第三,要转变事后监督为主的观念。应多开展过程审计、实时监督、在线监督等,以利及时纠偏。第四,要破除审计只查找和发现问题、不能处理和解决问题的“无用论”,要积极主动向党的领导机关反映问题,积极推动问题的整改、积极推动违法违纪问题的查处和制度机制的改革完善。

  六、全面推进新时代审计制度系统性改革,发挥新作为

  关于国家审计的管理体制改革,党中央和国务院已经做出了顶层设计,进一步优化了审计署职能,成立了中央审计委员会,明确了国家审计在国家治理体系中的定位,要优化审计资源配置,加强统筹,要拓展审计监督广度和深度,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。在此基础上要深化审计制度改革,进一步修改完善各种审计法律法规制度和程序规定。

  审计机关应在如下几个方面大刀阔斧地改革创新,以适应新时代党和国家对审计监督的新要求。

  一是调整专业和知识结构。如前所述,审计监督具有专业性强的特点,而至目前主要专业还是财务财会。要尽快做出调整的安排,应将财务财会学、财政学、金融学、经济学、经营管理学、公共管理学、法学、工程学、环保学、生态学、统计学、计算机技术等都应纳入到国家审计的基础专业学科。可以通过重点学科人才引进和招聘来改善人才专业结构,对现有人员组织知识更新,培训培养多专业复合人才,聘请各专业专家参加审计等办法解决。还应注重研究国家审计学历教育及入职门槛问题,培养新型国家审计人才。由于目前财务财会专业人才占比过重,应根据各级审计机关审计任务的特点,研究制定各主要专业门类人员的适当比例或岗位专业要求,为审计人员职业化打下良好基础。

  二是修改审计法规和推进改革工作相结合。

  《审计法》和《审计准则》等法规由于许多内容包括党对审计工作的领导、国家审计定位、职能、权限等等都是要修订完善的,要根据党和国家关于审计管理体制改革等顶层设计要求进行修法研究和具体推进。推动国家审计的观念和工作思路变革、人员结构要适应国家审计新定位新要求、管理变革包括审计计划的内容和决策程序、审计程序和方式要适应高效管用的要求、审计结果的应用改革、审计上下级管理和考核的改革、各层级审计机关适应各层级审计监督特点的改革发展等。最终,用审计管理体制和审计制度改革的实践探索推动和完善审计法规的修改完善。

  三是理清国家审计与传统(社会)审计的异同。

  新时代党和国家对国家审计的定位是国家治理层面的,核心是对权力的监督。传统的审计是对财政财务的审核,而社会审计则更多的是财务的代理、指导、评价、公正认证等等。就财务监督而言,从范围上讲,国家审计只监督公有和国有的成分,社会审计可全范围服务,国家审计可对社会审计机构为公有单位作出的审计结果进行审查,而不能对其为非公有单位作出的审计结果进行审查。从财务监督的侧重点来讲,国家审计注重被审计对象的违法违规问题的审查以及违规责任的追查,审计报告原则上不作为被审单位融资、担保、发债、上市等的依据,而社会审计注重认定认证结果,其审计结果报告可作为投资、资产认证、融资、担保抵押、上市及发债等的依据。

  因此,国家审计与传统社会审计是有着本质区别的,国家审计在国有或公有对象的审计中可指导监督社会审计,社会审计的力量在财务监督方面可以为国家审计提供服务。国家审计机关在审计力量方面可以统筹整合社会审计、造价咨询、检验检测、评估认证等社会力量,以购买服务或专家聘用等方式,为我所用。

  四是国家审计作用发挥应注重的几个方面。

  国家审计的结果或成果在新形势下作用发挥越来越明显,主要有国务院和各级政府督查、人大的监督和审计机关自身的督促整改问题和推动问责的功效,但是基层审计机关审计结果作用的发挥就参差不齐。除外部因素外,审计机关从内部程序、文书、效率等权能方面都还存在较多问题。

  首先,从审计结果文书上,与各级党委政府的执政文书系统存在脱节现象。审计报告专业性太强,外行看不懂,报送范围也成问题,大部分只发被审单位,被审单位也大多是少数人看了后就归档了。基层审计机关开发了很多形式的文书如专报、要情等,但属信息类文书,受到管理限制,除非审计机关负责人亲自送至党委政府领导阅签,否则很难到达领导案头或被当作一般信息处理了。

  其次是审计时效与风险问题。一个审计项目,要经过计划审批下达,现场审计,形成报告初稿、征求意见、审理决定等诸多环节,严重影响审计作用的及时发挥,很多党委政府重视关心的问题等到审计报告出来时,已经决策甚至实施了,时效性与审计机关注重防范自身审计风险的矛盾比较突出。如果等到黄花菜都凉了,成了马后炮,审计风险是保住了,但失去了审计的作用和意义。应针对不同的审计种类进行分类设计程序,进行规范,不能千篇一律、作茧自缚。

  第三是审计的质量问题。审计质量是审计的生命线,这是审计机关的共识。审计质量的基础是依法监督、证据充分、定性合法;审计质量的高标准则是审计站位,查找问题和分析原因是否从国家治理层面思考,是否找出制度机制方面的问题,审计是否提出了改革和完善管理体制机制制度方面的建议。后者是党和国家对审计监督的本质要求。我们应两者都要重视,不能偏废。另外,国家审计是行政监督,与行政执法是有区别的,它是对公权力和行政管理与执法进行监督的内部监督行为,不应简单地用行政执法程序等法规来约束审计监督,这些也应在审计法修改中予以明确。

  第四是审计监督作用发挥的形式。国家审计的作用是发现问题、揭示问题、整改问题、追责问责、完善制度等等。发现问题是审计机关的天职;揭示问题,首先是不能隐瞒包庇,其次是怎样揭示,不光是写进审计报告,还要建立报告、通报、公示和公开的制度,且凡不涉及国家秘密的都应考虑要求公开,这也是各种监督形成合力的需要;整改问题,应作为发挥审计作用的重要任务,要建立审计机关监督整改、各相关职能机构协同推进整改和建立拒不整改的认定和问责机制;追责问责,对于违反法规需要追究纪律和法律责任的,审计机关应移送处理,而且应该跟踪问效、督促问责结果,接受移送的机关应及时查处,并依法反馈结果,对应问责和处理而不处理的也应建立问责机制,确保审计发现问题处理作用的最大化,并形成相互监督机制;完善制度,审计机关提出的完善制度机制的建议意见,相关部门要认真研究落实,对不落实的要推动问责问效,以推动完善制度、扎密笼子,达到标本兼治的目的。

  新时代中国特色社会主义国家审计的制度改革完善,任务艰巨、使命光荣。需要审计人高度的政治自觉,从国家治理体系和治理能力现代化的要求着眼,明确目标,敢于担当,敢于突破旧的理念束缚,鼎故革新,推动审计改革实践,完善包括《审计法》等在内的国家审计制度,使国家审计成为政治文明的基石、经济文明的守护者、社会公正的维护者、生态文明的推动者、精神文明的传播者,成为全面从严治党的利剑、全面深化改革的促进者、全面依法治国的推动者、全面建成小康社会和人民利益的维护者。不断创新理念、焕发活力、创造新作为。

 

 

 

                                                                                                                                                   作者:刘方

                                                                                                                                                   2018年6月

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