为贯彻落实我国的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，保护和提高粮食生产能力，保障经济建设用地需求，《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号）明确提出“探索市场化运作方式，鼓励社会资金参与补充耕地”，鼓励有条件的企业或个人依据土地利用总体规划和管理有关要求，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整理复垦开发项目补充耕地。
　　为充分调动社会各界积极性，多渠道开发补充耕地。近年来，我市的土地开发补充耕地项目大多采用购买社会自筹建设开发的耕地指标方式。该方式下，开发企业（或个人）先将流转的土地报请国土部门批复立项实施。在项目完工后，由国土及农业部门联合验收通过，并签订《自筹资金土地开发项目收购合同》，按财政投资项目评审定案的金额支付收购款项，最终根据省国土资源厅出具的《湖南省补充耕地项目指标确认书》，形成新增耕地指标。
　　但审计调查发现，由于部分社会自筹土地开发项目管理不够科学严谨，耕地质量不达标，导致指标增加的同时，耕地并未真正增加，投入大量财政资金却仍未真正达到占补平衡、保护耕地的目标。审计实地查看一自筹资金土地开发项目时发现，其开发的土地并末达到农作物耕种要求。国土部门的初验报告表明“项目新增耕地全部为旱地，土层厚度达到30CM以上，表土耕作层厚度达到15CM以上……项目区种植了油菜、白菜等农作物”，而现场种植的是油茶，没有其它农作物种植痕迹，也没有耕作层，水利及道路等基础设施破损严重，难以满足耕作需要。
　　就上述问题，审计建议：国土部门应加强社会自筹资金建设开发的补充耕地项目的前期可研、立项及后期验收工作，实行全程监管，及时掌握项目变更情况，对未达到耕地要求的土地开发项目坚决不予验收。同时，省国土部门应尽快建立社会自筹开发耕地项目管理办法和向社会购买自筹资金开发耕地指标的具体规定，规范项目计划管理、立项审批、建设实施、验收确认、资金支付、后期管护等各个环节的运作流程，确保收购耕地指标的过程公开公正、合理合规。