一、2017年度市本级预算执行基本情况和评价

　　 根据审计法及相关法律法规，市审计局对2017年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。重点审计了市级财政预算管理和决算（草案）、市农业委等5个部门2017年度预算执行情况，同时，对全市34家部门单位“三公”经费、会议费和培训费情况、市本级6家政府平台公司年度资产和经营管理等情况、全市建设工程造价信息的采集、编制和发布情况进行了专项审计调查，共审计和调查40余个单位。审计和调查结果表明，2017年，在市委的正确领导下，在市人大的有效监督下，市政府带领各预算执行单位认真贯彻落实国家各项政策措施，经济建设和社会各项事业发展取得新的成就，市本级预算执行和其他财政收支情况总体较好。                                                                           

　　（一）财政收入稳步提高。2017年，面对国家减税降费、省委省政府压减不合理非税收入、清水塘搬迁改造等压力，全市财政部门积极采取措施抓财源建设；精准施策，加强收入征管调度；依法治税，加强财税征管，努力确保各项收入及时足额入库。市本级2017年报表反映完成一般公共预算收入83.89亿元，同比增长6.9% 。

　　（二）支出结构持续优化。一是保障了“两个年”活动开展。投入资金9亿元，用于推动产业项目、清水塘老工业区搬迁改造等；继续推行“营改增”改革，全年减费5.6亿元；安排发展资本市场引导资金，扶持18家企业上市融资。二是全力保障脱贫攻坚。全市统筹整合各类涉农资金12.6亿重点投向脱贫攻坚领域。三是围绕重点保障民生。投入40余亿元支持了教育、医疗、卫生等社会事业发展；整合增加5亿元支持了开展交通畅通、城市绿荫、旧城提质、碧水蓝天四大行动，等等。

　　（三）理财水平不断提高。完善预算管理制度。积极推进财政资金“十大统筹”，在全省率先开展涉农资金统筹使用；梳理、修订35项市本级专项资金管理办法，对35个重点专项实施财政委托第三方进行绩效评价；出台加快预算执行进度、促进经济增长的十条举措。加强政府债务管理。严控政府债务增量，市本级预算安排偿债资金9.04亿元，争取省财政下达市本级置换债券额度32.25亿元。加强财政财务监管。积极推进“互联网+监督”模式、完善预决算公开平台、推进内部控制体系建设。2017年，全市“三公”经费、会议费、培训费较上年下降13.61 %，财政评审全年审减率13.3%。

　　但审计也发现，部分单位仍存在一些违纪违规和管理不规范的问题，特别是由于体制机制不完善影响财政资金的使用效益等等，需要通过深化改革、完善制度和加强管理予以解决。

　　二、预算执行和其他财政收支审计情况

　　（一）市级预算执行及决算（草案）审计情况

　　重点审计了市本级预算分配和管理、预算收入征管、资金安全和绩效、政府债务管理、决算（草案）编制等情况。审计结果表明，市财政局狠抓增收节支，积极推进财税体制改革，注重依法理财，加强制度建设，财政宏观调控作用不断增强。审计发现的主要问题有：

　　1．预算收入方面的问题。

　　（1）市本级国土出让资金未督促征收到位196107.36万元。其中：2017年少征出让首付款99370万元，涉及15宗地；2010年至2016年，少征96737.36万元，涉及16宗地。

　　（2）违规调减非税收入5142.67万元。2017年12月，违规调减非税收入5142.67万元至待查收入。

　　（3）收入未及时解缴国库或财政专户，金额113291.32万元。其中：非税收入102890.16万元、社保基金收入10401.16万元。

　　2．预算编制和执行方面存在的问题。

　　（1）未及时分配上级转移支付资金47618.99万元。2016-2017年，上级转移支付资金中的47618.99万元，未在省财政厅指标下达30日内进行分配，涉及项目83个。

　　（2）未按规定的预算科目入库850.6万元。2017年11月，将行政单位国有资产处置收入835.6万元和其他国有资产资源收入15万元以国有土地出让收入的名义上缴国库。

　　（3）公共项目资金二次分配超预算范围155万元。2017年，全市新型工业化运行调度经费、中小微企业发展资金、安全专项资金、质监专项经费年初预算155万元，在进行二次分配时超出年初预算范围，并拨付至市经信委、市安监局、市电业局用于行政运行、办公室设备搬迁、购车费用等。

　　（4）部分财政资金沉淀，未充分发挥效益12139.09万元。一是因部分项目执行不力，导致资金沉淀。其中：节能专项、垃圾处理、村庄规划编制、博物馆美术馆搬迁、综合治税、医疗救助等14个专项，当年结余共9150.1万元未使用。二是因市财政管理督促不到位，导致资金沉淀。主要是清水塘老工业基地企业职工就业培训社会保险及职业培训补贴2988.99万元。

　　3．财政管理方面存在的问题。

　　（1）超标准、超范围拨付财政专项资金760万元。其中：财政专项扶贫资金项目管理费685万元、农业产业发展专项资金75万元，用于部门工作经费。

　　（2）政府债券资金支出不合规1000万元。2017年，将应用于公益性资本支出的一般性政府债券违规用于神农大剧院运营补助，涉及金额1000万元。

　　（3）违规向非一级预算单位借出款项12960万元。其中：借攸县财政局1000万元用于酒埠江风景区建设、借湖南工贸职业技师学院2000万元用于新校区建设、借株洲市金融服务有限责任公司5000万元用于认缴株洲市产业扶贫投资基金、借天台山庄4960万元用于解决其债务问题。

　　（4）PPP项目不符合规定。至2017年底，市本级PPP项目中，有8个城市道路和基础设施建设项目的回报方式依靠政府付费，不符合国家相关规定。

　　（5）部分单位资金和专项资金未纳入国库集中支付管理。如：市住房公积金中心作为全额拨款预算单位未实行国库集中支付管理，其资金拨付为实拨；上级就业补助资金8231万元未实行国库集中支付管理，而是通过财政专户转拨。

　　（6）未及时清理收回国库借出款39780.73万元。

　　（7）部分部门专项资金整合不到位。2017年，市消防支队等9个部门，年初预算安排的项目个数均超过规定的3个，最多的有13个。

　　（8）预算绩效管理工作较薄弱，存在未按规定编制项目绩效目标、重点支出项目绩效运行未实施全面监控等现象，导致部分专项资金无明显绩效或绩效不理想。

　　（二）部门预算执行及财政收支审计情况

　　重点对市农业委、市林业局、市商务和粮食局、市畜牧兽医水产局、市住房公积金中心5个部门2017年度部门预算执行情况进行了审计。审计结果表明，经市人大审查批准的2017年度市级部门预算执行情况总体较好。发现的主要问题有：

　　1．部门预算编制和执行方面存在的问题。

　　（1）部门预算编制不够科学和完整。一是仍然存在追加预算指标的现象。如：市农业委追加基本支出501.83万元，为年初预算的18.54%；市林业局机关追加商品和服务性支出206.1万元，为年初预算的47%。二是存在预算编制漏缺的现象。如：2017年，市畜牧兽医水产局下属单位——市石子湖公园管理处预算资金579.21万元未纳入年初预算，全部通过年中追加实现；市住房公积金中心收入39.81万元未纳入单位预算管理。三是主要科目预算编制与实际相差较大。如：市住房公积金中心的一般商品和服务实际支出比预算支出小374.3万元，占预算的64%；市农业委的政府采购实际执行数比预算数小118.91万元，占预算的66.83%；市林业局机关的政府采购实际执行数比预算数小127.95万元，占预算的10.40%。

    （2）支出超预算423.32万元。其中：市住房公积金中心295.01万元、市农业委107.68万元、市林业局20.63万元。

　　2．部门决算（草案）方面存在的问题。

    （1）调整部门决算（草案）数据，导致两个部门就与实际支出相差1145.33万元。其中：市住房公积金中心、市林业局机关2017年度决算（草案）中，将基本支出与项目支出相互调剂，导致与实际支出分别相差1128.9万元、16.43万元。

    （2）部门决算公开数据与实际开支情况不一致。2016年度部门决算公开数据中，市林业局的基本支出为1449.81万元，比实际支出1348.57万元大101.24万元；市农业委公务用车经费支出为51.6万，比实际支出69.6万元小18万元。

　　3．部门财政财务收支方面存在的问题。

　　（1）往来款和结余资金未清缴财政统筹安排使用。其中：市住房公积金中心结余资金573.62万元未清缴财政、市林业局机关2015年前项目经费结余132.02万元长期挂账、市商务和粮食局特设专户资金53万元未按规定清理。

　　（2）违规列支费用11.96万元。其中：2017年，市农业委违规以机关党员活动名义从行政经费中列支2万元购买空调被100床；2016年至-2017年度，市林业局超范围列支物业管理人员在食堂就餐费用共计9.96万元。

    （3）资产管理不到位。主要是市林业局固定资产清理不到位71.22万元。

　　（4）原始凭证不合规18.38万元。2016-2017年，市公积金中心报销办公费、专用材料费的发票未附具体采购明细清单，涉及资金18.38万元。

    （5）三年以上往来账款长期未清理266.9万元。其中：市畜牧兽医水产局248.26万元、市林业局18.64万元。

　　（6）个别单位还存在违规发放奖金、津补贴的现象。

　　（三）部门参与管理的专项资金审计情况

　　重点对市农业委、市林业局、市商务和粮食局、市畜牧兽医水产局、市住房公积金中心5个部门管理的专项资金进行了审计。审计结果表明，专项资金管理部门按照相关政策和办法不断强化对专项资金的管理，确保了专项资金的管理和使用基本规范，作用得到有效发挥。发现的主要问题有：

    1．重复安排专项资金117万元。按规定，同一项目原则上不重复安排专项资金支持。2017年，市农业委违规重复安排茶陵县虎源生态有限公司、株洲悠移农业科技发展有限公司等9家公司两项或两项以上农业专项资金117万元。

　　2．违规发放企业补助资金30万元。2017年，市商务和粮食局违规发放湖南泉湘陶瓷有限公司、株洲江钨博大硬面材料有限公司、株洲天恒硬质合金工具有限公司3家公司非2016年进出口业绩“破零”企业破零补助资金30万元。

　　3．挤占专项资金54.07万元。其中：市畜牧兽医水产局在财政渔政码头专项中列支51.30万元用于渔政柴油费、渔政维修（护）费等；市扶贫办在扶贫专项资金中列支7名干部职工伙食费用2.77万元。

　　4．个别项目实施进度缓慢。主要是市畜牧兽医水产局负责的湘江综合执法码头建设项目，根据其向政府承诺应在2018年6月完成，至3月30日止，尚在选址阶段，进度缓慢。

　　三、“三公”经费、会议费和培训费的管理使用专项审计调查情况

　　本次对市委办公室、市人大常委会办公室、市政协办公室及市政府办公室等31家政府工作部门，共计34家单位2015年至2017年“三公”经费、会议费、培训费的管理使用情况进行了专项审计调查。调查结果表明，各单位内控制度基本健全，“三公”经费支出总数逐年递减。2017年支出总数为4245.21万元，较上年下降16.00%；2016年支出总数为5053.67万元，较上年下降34.87%。但是，审计发现，由于部分单位内控制度不够健全、管理不够到位以及审核把关不够严格，导致在公务接待费方面存在支出报销要件不全、未按规定科目核算、公务接待陪餐人数超规定数、接待函和餐费对账单等原始凭证被涂改等问题，公务用车运行维护费方面存在超预算或虚列支出、未按规定科目核算等问题，会议费、培训费方面存在超标准或不合规列支、无培训通知或附件不全列支、超预算以及未按规定科目核算等问题。针对审计发现的问题，审计机关已向相关单位发出了督促整改函并提出了加强内部管理、完善制度的建议。

　　四、政府投资审计情况

　　重点对株洲市建设工程造价管理站（以下简称“市造价站”）负责的2017年度建设工程造价信息（以下简称“造价信息”）的采集、编制和发布情况进行了专项审计调查。目前，我市造价信息经调查、整理、测算、征求意见并报省造价站审核后，由市造价站发布，每两个月发布1期，主要内容是建筑、市政项目主要常用材料的预算价格和市场价格。审计结果表明，市造价站积极开展有关造价信息的各项工作，基本完成了相关工作任务。发现的主要问题有：

　　（一）材料价格调查方法错误。

　　根据《湖南省建筑工程材料预算价格编制与管理办法》（湘建价〔2014〕170号，以下简称《办法》）规定，材料价格调查应以材料原价即出厂价格或商家供应价格为主，而市造价站的调查价格以房地产公司和施工企业价格为主，方法错误，导致发布的预算价格存在高于以出厂价格计算的预算价格的现象。

　　2017年1-11月，造价信息发布的4种规格水泥预算价格高于出厂价格计算的预算价格，其中：高出10%以上的占总数的70%，高出20%以上的占25%。

　　（二）材料价格调查资料不可靠且无从验证，未进行整理归档。

　　市造价站的原始价格调查资料主要是个人笔记本记录或微信聊天记录，未形成规范的文字记载和相关证据，且散落在各调查员手中，未进行整理归档。

　　（三）部分材料预算价格编制违规计取运输损耗率、品牌价格差和采购保管费率等。

　　1．材料运输损耗率计取错误。根据《办法》规定，碎（卵）石运输损耗率为2%。2017年7-8月，砾石、碎石计取的运输损耗率为3%。

　　2．违规增加“品牌价格差”，提高发布价格。根据《办法》规定，材料预算价格不包含“品牌价格差”。2017年7-8月发布的安装材料中，违规增加了“镀锌钢管”材料的“品牌价格差”，导致材料预算价格增加30元/吨。

　　3．违规计取材料采购保管费，提高发布价格。根据《办法》规定，商品混凝土的采购保管费费率为0。2017年，造价信息中计取的 “商品混凝土”的采购保管费率为1.25%，提高了发布价格。

　　（四）部分材料未按材料价格调查和测算价格发布造价信息。

　　1．未经测算发布材料的预算价格。市政材料“花岗岩行道砖（灰白火烧板）18-20mm”的调查价格全年各期均不同，最高价91.49元/m ²（1-2月）和最低价53元/m ²（5-6月）相差42%，而市造价站未经测算，全年6期造价信息发布的预算价格均为108元/m ²。

　　2．未按调查发布材料的市场价格。9-10月，造价信息发布的花岗岩、大理石市场价格中，11种材料的市场价格与市造价站调查的市场价格不一致。

　　3．未按调查的材料运距发布造价信息。“商品混凝土（C30砾石）”调查价格包含运距为20km或25km，发布价格包含运距标注为10km，每增加1km费用增加2元。按发布规则计算实际运距为20～25km的预算价格，比市场价格高20～30元/ m³。

　　（五）部分材料规格描述不全、与调查规格不一致、同一材料发布两个不同价格。

　　1．材料规格描述不全。11-12月造价信息发布的材料市场价格中：木质防火门（成品）未注明防火门级别；广场墙砖、广场地砖未注明砖的材质、尺寸等；免漆生态板未注明级别、厚度。

　　2．材料规格与调查规格不一致。9-10月造价信息发布的花岗岩、大理石市场价，其中18种石材的市场调查规格为15毫米厚，而发布的规格为15厘米厚。

　　3．同一材料发布两个不同价格。11-12月造价信息发布材料“石膏板9mm”价格为9.97元/m²；同期又发布“石膏板1200×2440（9.0mm厚）”价格为26元/张，折合8.88元/m²。

　　（六）造价协会存在利用受托发行《造价信息》搭车收费和搭车发行协会刊印的“厂商报价信息”问题。

　　另外，由于省政府明确规定造价部门发布的造价信息只能作为参考，而我市政府投资建设项目的预算和结算均直接采用价格信息发布的价格，造成投资存在虚高现象。

　　五、关于加强财政管理的意见

　　根据审计结果，市政府多次进行专题研究，除要求市财政局等预算部门认真整改审计查出的问题外，专题拟定了如下加强和完善财政管理的意见：

　　（一）强化预算绩效管理，促进预算资金高效利用。要求市财政部门：进一步推进预算绩效管理，所有支出项目必须设立绩效目标，凡是绩效目标未通过审核的，不纳入项目管理库，不安排预算；进一步强化绩效运行监控力度，通过调查取证、实地检查以及绩效运行信息采集等方式来发现问题和风险，使预算执行偏离绩效目标时能够及时纠正和调整；进一步扩大重点评价范围，对涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出项目以及上级对下级转移支付项目进行全面绩效评价；进一步强化绩效评价结果应用，做到与下一年度预算安排挂钩，对绩效良好的项目优先安排资金，绩效较差的要进行整改，并酌情调减预算直至撤销项目。

　　（二）编制中期财政规划，保证财政可持续发展。审计发现，2017年市本级政府投资计划建设项目83个，总投资1125.81亿元，当年计划投资350.71亿元，依靠融资252.4亿元，占年计划投资的比例高达72.00%。这些项目的融资还债责任基本将由政府承担。要求市财政部门牵头，会同各单位对投资实行中期财政规划管理。研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展。

　　（三）加强项目资金监管，提高财政资金使用效益。对预算执行率低、到位资金闲置的项目，要求市财政等部门：一是充分合理安排预算，对重点支出项目的预算编制，应充分考虑项目的立项、前期工作、计划是否完善，绩效目标是否可行，避免出现资金已经安排而项目尚未落实、实施计划仍在制定中的情况；二是对重点专项资金应该提前制定使用和管理办法，确定资金投向，制定管理制度，制度建在资金使用前，以制度促管理，以制度保效益；三是加强对项目单位的监督，推行项目进度挂图作战法或者公示制度，完善绩效考评、激励问责制度，督促加快项目执行进度，规范资金使用，切实提高财政资金使用效率，防止挤占挪用现象的发生。

　　（四）进一步扩大改革成果，全面实行国库集中支付管理。近几年，我市推行国库集中制度管理改革，取得了明显成效，但在连续两年的财政预算执行审计中，审计发现仍有个别预算单位未按要求纳入国库集中支付管理。要求市财政部门按照新《预算法》规定，对应实行而未实行国库集中支付的预算管理单位和预算内实拨的财政资金，全部实行国库集中支付管理。同时，在国库集中支付管理过程中，对所有预算单位要统一尺度，按相关规定执行，避免厚此薄彼的现象发生。

　　（五）制定相关办法，强化对造价信息采集、编制和发布情况的监管。建设工程造价信息的采集、编制和发布，事关政府部门的公信力和建设工程市场秩序，也可能造成政府投资的损失和浪费。要求市住建局牵头依规制定建设工程材料价格调查的具体办法，应将材料市场价格的调查单位、调查频次、调查取证证据要求，以及证据整理归档等进行明确规范；建设工程造价信息应由造价站直接发行，不得委托第三方发行或搭车发行其他价格信息；要加强造价站建设工程造价信息采集、编制和发布的监督检查，严肃查处违规行为。