国有企业是审计全覆盖的主要对象，近3年来，我局作为市级审计机关，在充分研究市、县两级国有企业的现状和特点后，提出突出抓好平台公司全面审计的思路，并就市县平台公司审计开展研究试点，在取得经验的基础全面铺开，经过近3年的积极努力探索，形成了市、县平台公司审计的系列办法和成果，为推动平台公司规范发展发挥了良好的作用。

　　一、市、县级国有企业的现状和特点

　　首先，上世纪九十年代推行国有企业体制改革，其结果是市、县一级的竞争类国有企业基本不复存在。其次，本世纪开始，随着地方经济社会发展、民生保障和稳增长等的需要，市县两级政府平台公司应运而生且逐步发展壮大，成为市县两级主要的国有企业。三是平台公司虽是依照《公司法》注册的公司，但并非典型意义上的公司。它介于政企之间，主要承担政府委托的交通水利市政、公共服务、民生保障等基础设施投资项目的融资和建设职能，并受托进行土地一级开发，取得土地出让收入，偿还融资本息。四是平台公司的资产以地方政府通过财政拨款、注入房屋和土地资产或特许经营权等为主；其负债主要是承担上述各项建设职责而构成的政府债务或隐形政府债务；其经营则主要是以使其资产、负债及收益达到进行大量融资负债为目的，包装的成分较多。五是当前地方政府平台公司的进出资金量大、承担建设项目多，是地方政府促投资、稳增长的主力军；但也因历史长、资产组成及债务构成复杂，又无相关的法律规范，其经营、管理、建设等均不规范，是地方党委、政府防范债务风险和廉政风险的主阵地，因此，地方党委、政府高度重视，迫切需要审计机关加强对平台公司的审计监督。

　　二、平台公司审计总体设计

　　（一）设立专门机构。2015年，我局在机构改革中专门设立平台公司审计科，明确由平台公司审计科牵头，国家投资审计处配合，在平台公司审计没有现成模式可参考的情况下，探索开展对政府平台公司的审计监督。其中：平台公司审计科主要负责资产、负债、经营及土地开发等情况的审计，国家投资审计处主要负责建设项目、征地拆迁情况的审计。同时，立足平台公司基建项目数量多、数额大的实际，注重专业人才引进，招录数名集高级工程师、造价师、建造师等职称于一身的人才。

　　（二）明确审计任务。平台公司审计主要对公司的资产构成、负债情况、投资建设情况、土地开发及其经营管理情况进行审计，延伸审计征地拆迁成本控制等情况。

　　（三）总体安排。2015年，我局党组提出“一年研究试点、两年全面审计、三年总结规范” 的平台公司审计总体安排。即：2015年，选择1家平台公司进行全面试点审计，探索编制审计报告、实施方案及报表的模板；2016年，根据试点审计情况，全面铺开对市级其他平台公司的审计，初步形成一套具有株洲特色的平台公司审计方法和评价指标；2017年，在试点审计、全面铺开的基础上，总结提高，形成一整套审计监督办法和操作指南，对全市平台公司审计予以规范。

　　（四）明确工作原则：以发展为总揽、以问题为导向、以规范为目的。即以发展眼光看待平台公司审计，注重“三个区分开来”；以发现问题、揭示问题和整改问题为主要任务，重点揭示重大违纪违法、利益输送和损失浪费问题，以促进政府、国资管理机构和平台公司自身规范管理为落脚点的整体原则。

　　（五）创新审计模式：形成定期开展全面审计、经济责任审计和年度专项审计调查相结合的平台公司审计新模式。即：一是定期开展对平台公司的全面审计，至少每5年审计一次；二是对平台公司主要领导人员履行经济责任情况开展任期经济责任审计，与全面审计同步实施；三是配套每年的财政同级审计，对市级平台公司上年度资产、负债及经营管理建设等情况开展专项审计调查，将审计结果纳入同级审内容向市人大、市政府报告。

　　三、平台公司审计方法

　　（一）资产审计：根据融资平台公司的实际情况，将资产划分为土地资产、货币及实物资产、经营产品、特许经营权、应收款、在建工程六块进行审计核实，并在此基础上进一步划细分类列出清单。

　　（二）债务审计：检查平台公司债务规模、融资成本、债务来源、用途、年限和债务偿还等，并按纯公益项目、有收益的公益项目、纯经营性项目等类型和偿还债务资金来源情况，划分债务类别。

　　（三）投资项目审计：全面推行平台公司投资项目的全过程、全方位、全覆盖“三全”审计法，即以结算审计为依托实现全过程审计，全面审计平台公司所有投资项目的可研估算、初步设计概算、施工图预算、招投标、工程变更、竣工验收等；以深化内容为主线实现全方位审计，包括审批、勘测设计等中介服务、承包施工、验收结算等；以提高审计效果为目标，实现平台公司所有建设项目审计、责任追究和制度建设上推行审计全覆盖。

　　（四）延伸审计征地拆迁情况：针对平台公司用地成本居高不下且呈逐年上升趋势的问题，我局进一步扩大平台公司审计视野，将平台公司建设项目的征地拆迁资金管理使用情况全面纳入审计范围，重点审计平台公司作为用地单位，在征拆资金管理、用地成本和建设成本控制等方面存在的违规问题。

　　（五）经营与效益审计：经营审计重点关注对外合作、成本效益，效益审计重点关注融资成本、建设成本、土地成本和管理成本。对外合作重点审计决策、审批、合同、往来、保证、损益情况。

　　四、审计发现的主要问题

　　（一）资产及收支管理不规范。土地资产管理粗放，资产评估值虚高，经营性资产少，经营效益不理想；资产收购和资产处置存在损失浪费现象；收支核算不实，存在税收风险。

　　（二）财务管理不规范。各平台公司实行的财务制度与公司法人治理要求存在不完全匹配情况、财务核算处理方式不一、对外合并报表不规范。

　　（三）对外投资和合作管理不规范。存在对外投资及合作（特别是与民营企业的合作）不按规定报批，以购买股权代替资产收购，以合作名义帮助民企底价拿地，违规向合作企业垫付、借支、担保等现象。

　　（四）融资和土地成本高，缺乏效益意识。融资过程中普遍存在支付财务顾问费现象，还存在交纳100%保证金的商业承兑汇票、贷款未到位而先支付银行服务费等问题；以及征拆成本中不可预见费用占比增大、对征地拆迁预算和个案补偿审核把关不严，违规签订或多头签订征拆合同重复等现象。

　　（五）工程建设项目存在较多问题。部分项目招标控制价、造价虚高；随意变更设计、建设内容和建设规模；现场管理不严，随意签证增加投资；超概算投资、个别项目不进行公开招投标、不按规定发布招标公告和违规设置加分，人为排斥潜在投标人；以及违规进行设计施工总承包招标并人为操纵中标和围标串标等现象。

　　五、审计成果丰硕

　　（一）整改问题。各平台公司及其行业主管部门高度重视审计发现的问题整改工作，市国资委和平台公司多次召开会议逐一整改落实审计发现问题，整改成效明显。

　　（二）规范管理。2015年来，就平台公司审计问题向市委、市政府报送多篇审计专报、审计要情，主要领导高度重视，多次作出重要批示。通过审计，推动市政府及相关部门制定或完善了《株洲市市属国有企业经营性投资监督管理办法（试行）》、《株洲市政府投资管理办法》等10余个规范平台公司投资管理、土地征拆等方面的规范性文件，市国资委针对我局提出的意见建议制定了11项规范平台公司考核管理的具体制度，等等，从体制机制和制度层面规范平台公司的各项管理。

　　（三）形成会商机制。就如何进一步加强平台公司的监督管理与市国资委开展广泛交流研讨，建立了长效会商机制。一是将平台公司的审计报告抄送市国资委；二是不定期开展审计局局长与国资委主任的会谈交流；三是密切平台审计科与国资委预算科、产权管理科、业绩考核与分配科等部门的沟通联系，共同推进全市政府平台公司的规范管理。

　　（四）移送处理震慑。通过审计，向市纪检监察机关及主管部门等移送案件线索达10余起，达到移送处理一个，震慑教育一片的目的；延伸审计征地拆迁成本控制中，向纪检监察机关、公安机关、检察机关和主管机关移送问题线索7起。

　　（五）指导规范全市平台公司审计。对平台公司开展审计监督以来，先后对辖区内各县市区审计局开展县本级平台公司审计进行指导，共享审计方法、评价指标、报告及方案模板等审计成果。同时，2017年底，对3年来我局平台公司审计的经验集结整理，编制了《株洲市政府平台公司审计监督办法》、《株洲市政府平台公司审计操作指南》，从制度和机制层面规范市县两级平台公司审计监督，提升审计效率效能，为地方政府加强对平台公司管理，防范债务风险，有效预防腐败发挥积极作用。（刘方）