为做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况跟踪审计，根据《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》（国办发明电〔2014〕16号）和《2015年度稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计工作方案》（审办财发〔2015〕3号），制定本实施方案。

　　一、审计目标

　　通过审计，推动中央和我省关于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实到位，促进地方经济平稳运行、健康发展和转型升级。

　　二、审计对象和范围

　　此次审计的对象是12个市、州人民政府，并抽查所属1至2个县（市、区）人民政府（长沙、株洲两市及所属县的审计由审计署长沙特派办实施），必要时延伸部分企业和建设项目。审计范围是地方各级人民政府、相关部门从2014年跟踪审计结束时止至2015年各季度贯彻落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施情况。

　　三、审计内容

　　围绕国务院和我省出台的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险一系列政策措施，根据《2015年度稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计工作方案》（审办财发〔2015〕3号）确定的23个方面的政策措施，结合我省的实际情况，主要包括以下方面：

　　（一）政策措施贯彻实施情况

　　1、重点任务完成情况。对照《政府工作报告》和国务院出台的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险一系列政策措施中明确的任务分工、各项量化指标和工作要求，以2015年各季度末为时间节点，重点检查各地区、各部门各项政策措施是否执行到位，落实政策相关的各项任务是否按期、按进度完成，是否存在虚报任务完成进度和任务完成量的问题。包括：各地区因地制宜制定具体措施、承接并制定目标任务的细化方案、明确责任主体、建立健全保障机制等情况，各项目标任务分解到县（市、区）后的推进情况；相关部门按照职责范围和分工制定的具体落实措施、任务分解、工作进展和完善制度保障等情况；各地区、各部门相关落实措施的具体内容、时间表、路线图、执行进度等。对未明确完成期限的工作任务，持续跟进工作进展情况。

　　重点反映政策措施推进缓慢，任务分解不及时，分工不明确等问题，深入分析产生问题的主观原因，反映各地区、各部门不作为、慢作为的问题。

　　2、政策措施执行情况和实施效果。检查国务院和省政府出台的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险一系列政策措施在地方的落地情况，关注政策措施实施后产生的实际效果，重点反映一下重要政策执行情况：一是发展改革、财政、商务、工商、税务等部门，实行减轻和公平企业税负、税收优惠、放宽市场准入，引入社会资本等政策支持发展电子商务、物流业、节能环保、文化体育、养老等新的经济增长点，促进产业升级政策措施落实情况。二是金融机构在金融支持实体经济政策落实情况，关注民营银行准入、资本市场改革等，深入分析中小企业融资难、融资贵的深层次原因。三是国家有关养老、健康、保险、科技等各类服务、信息技术、新能源等产业政策落实情况；专项资金、引导基金、税收优惠、融资担保等各项政策支持小微企业健康发展情况。四是支持内外贸增长、整顿和规范进出口环节财税政策、加快推进通关便利化等措施落实情况等。五是支持实施国家经济发展重点战略方面，相关部门和地区协调发展创新体制机制情况，各部门任务分工分解落实情况和各地区因地制宜对接国家重点经济战略情况，包括规划制定、重要项目确定、任务分工落实、重点项目建设、健全制度等情况。审计在揭示当前经济运行中存在的突出问题的同时，要关注经济发展过程中出现的新情况新问题、不适应甚至阻碍稳增长等政策措施落地的制度规章、体制机制和以高杠杆、泡沫化为主要特征的各类风险等问题，提出完善的意见和建议，促进各项政策措施有效落实。

　　重点反映各项政策措施实施效果不明显等问题，并深入分析问题产生的主、客观原因，提出意见和建议。

　　（二）重大建设项目进展情况

　　结合国家和省政府制定的“十二五”专项规划和区域发展战略，围绕与政策措施相关的水利、“两供两治”基础设施（供水、供气、污水治理、垃圾处理）、棚户区改造、保障性住房、土地整治等重大建设项目，调查了解项目规划编制、立项审批程序、建设目标和效果等项目落地情况。抽查一定数量的具体项目，检查项目是否按计划完成前期工作并开工建设、进度是否符合要求、建设资金是否筹措到位并形成实务工作量等。

　　重点关注项目是否存在虚报工程进度、项目建设工程质量不达标等问题。对各环节进展缓慢的项目，要深入分析原因，严格区分主体责任，提出有针对性的建议。

　　（三）重点资金落实使用情况

　　调查了解与政策措施直接相关的财政资金、信贷资金的落实使用情况。包括：各级财政资金预算下达、资金拨付情况，是否存在大量财政资金滞留、沉淀在各级财政、主管部门和项目单位，各级财政部门是否加快资金拨付进度，可统筹安排的财政结余资金是否及时盘活；金融机构提供重大项目资金保障情况，信贷资金投向和结构是否优化，是否存在农业、小微企业、棚户区改造等政策扶持领域融资难、融资贵，部分重大项目信贷资金大量闲置并支付大额利息等问题。

　　重点关注财政资金、信贷资金是否保障到位，是否按规定投入使用，是否存在资金使用效率不高等问题。

　　（四）重大违法违纪问题情况

　　跟踪审计要突出问题导向，重点揭露各市县政府落实政策“最后一公里”过程中存在的不作为、慢作为、乱作为、假作为问题，尤其是以权谋私、失职渎职等违法违纪问题以及人为设置障碍、加重企业负担等“懒政”、“惰政”、设租、寻租行为。对审计发现的问题，要查深查透查实。

　　（五）审计发现问题整改情况

　　针对以往季度跟踪审计发现的问题，各地区、各部门是否制定或完善相关政策，是否积极组织相关单位进行整改。已经整改的问题是否产生积极效果。

　　重点关注未及时整改或整改暂时困难的问题，深入分析原因，找出问题节点，进一步揭示体制障碍和制度缺陷，提出解决问题的意见和建议。

　　四、审计重点

　　在全面关注上述审计内容的基础上，2015年跟踪审计应重点突出对简政放权、企业减负有关政策措施执行情况和重大项目资金落实及建设进展情况的审计。具体内容包括：

　　（一）简政放权政策执行情况。

　　一是围绕2013年以来国务院和省政府取消和下放的行政审批事项，了解部门取消和下放行政审批事项情况，在掌握各地区、各部门行政审批总体情况的基础上，重点关注各地区全面公开政府权力清单、责任清单和负面清单，进一步减少和规范行政许可等审批事项的工作进展情况，地方各部门是否存在变相保留已取消的行政审批事项，是否存在“明减暗增”、清理不彻底等问题。

　　二是调查了解基层政府承接下放的行政审批事项进展情况，存在的主要困难，以及行政审批事项下放后的效果。重点关注行政审批下放至县区的过程中，是否存在放权针对性、有效性不强，放权有水分或是放权不完整等问题。如上级下放的审批权与地方实际需求差距较大；某些下放的项目审批权，仅对一定投资标准以下的才予下放，权力下放存在水分；某些权利下放不完整，只下放受理权或初审权，终审权没下放到位，或是把决定权下放了，但仍保留发证环节，出现一半环节在上级办、一半环节在县区办的问题；以及部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而将操作简单、含金量高、权力特征明显、没有特别责任要负的权力保留不放。

　　三是检查各地区和部门是否采取措施清理取消不合理、不合法的收费项目，有无借助行政审批事项向企业收取、摊派不合理费用，增加企业负担。重点关注各地清理规范税收等优惠政策工作进展情况。是否对各类优惠政策进行了全面的清理排查，在摸清优惠政策种类、数量、涉及企业等基础上，是否按照要求逐一清理，清理工作中遇到的主要困难和问题等，是否建立健全税收等优惠政策管理的长效机制，实现对税收等优惠政策的全过程管理。

　　四是检查各部门是否按照要求进行非行政许可审批事项清理，是否存在未经批准将应取消或下放的非行政许可审批事项转为行政许可审批事项或政府内部审批事项。

　　（二）涉企优惠政策执行情况

　　一是检查地方“营改增”试点情况以及应税服务适用零税率政策和免税政策的执行情况。调查地方对于小微企业税费减免工作的执行情况，包括减免征收部分小微企业增值税和营业税、减免征收所得税和免征管理类、登记类、证照类行政事业性收费等。重点关注各地全面公开“四个清单”（涉企行政事业性收费清单、政府性基金项目清单、政府定价政府指导价涉企服务收费项目清单、行政许可（审批）前置服务收费目录清单）工作落实情况和无依据向企业收费的情况。

　　二是走访调查部分企业，了解各项税收优惠政策措施的落地情况。重点揭示相关优惠政策办理审批环节多、违规设置前置性条件、政策门槛高等影响政策实施效果的问题，重点关注企事业单位（协会、学会等）利用所在政府部门影响，通过评估、鉴证、年审等中介事项违规收费，以及相关政府部门指定或变相指定中介机构进行不合理的服务收费，增加企业负担。如税收征管部门或公职人员采取变相指定、委托等方式，帮助税务师事务所承揽企业税收核查业务，从中牟利等行为。

　　三是调查中央和地方金融机构扩大支小再贷款规模、支持小微企业贷款增速和增量“两个不低于”（小微企业贷款增速不低于各项贷款平均水平、增量不低于上年同期水平）的落实情况以及地方是否积极搭建小微企业综合信息共享平台并整合注册登记、生产经营、人才及技术等信息资源，是否建立为小微企业服务的融资担保体系。通过分析地方金融机构信贷资金投放量的变化情况及投放结构，走访部分中小企业，调查分析中小企业融资难、融资贵的深层次原因以及农村普惠金融发展情况。

　　（三）重大项目建设情况

　　结合相关政策和地区实际情况，对各地区纳入省重点建设项目名单的部分重大项目进行抽查，包括棚户区改造、“两供两治”基础设施、污染治理、重大水利工程、农村饮水安全工程、高标准农田建设等，每类项目抽查1至2个。调查了解项目规划、立项审批、资金到位、建设进度、投资完成等情况。是否存在因前期工作或资金不到位影响项目建设进度的问题，是否存在建设资金被挤占挪用或是闲置等问题，项目建成后是否存在效果不佳等问题，深入分析问题原因，区分责任主体，提出有针对性建议。

　　每季度跟踪审计各审计组在完成上述审计重点的同时，还应结合各地区实际情况，关注下列政策措施执行情况。其中：

　　2015年一季度对永州、湘西自治州、张家界3市州的跟踪审计：一是关注2014年度政府工作报告中的重点任务完成情况，2015年第一季度末完成上年未完成任务的情况，以及各市州、各部门2015年重点工作任务部署情况；

　　二是关注精准扶贫、减少农村贫困人口政策措施落实情况。包括：地方财政、发改、扶贫等部门是否创新贫困县考核机制，是否采取措施改进扶贫资金管理、分配和使用，抽查1至2个贫困村，详细了解精准扶贫具体做法和成效如何，扶贫对象识别建档工作是否科学合理，减贫人口目标任务是否完成，扶贫工作中存在的主要困难和问题。

　　2015年二季度对湘潭、娄底、邵阳3市的跟踪审计：一是关注主要工业园区的运营情况，是否违规出台并执行财税优惠政策，是否引进不符合产业政策、准入标准和环保要求的产能过剩项目，是否存在以招商引资为名圈地卖地等问题。二是关注一至二季度促进生态环境保护和节能环保产业政策措施落实情况。包括：工业经济运行总量情况、能耗情况，节能减排目标进展情况；钢铁、水泥等重点行业“十二五”淘汰落后产能任务进展情况，是否存在进展缓慢、虚假淘汰等问题；湘江流域重金属污染治理重大项目建设情况，如湘潭竹埠港、娄底锡矿山等重点区域的污染治理任务完成情况，是否存在进度缓慢、实施效果不佳等问题；各级政府和环保部门开展环境保护全面排查、建立环境监管网格、打击违法排污、清理违法违规建设项目完成情况，是否存在“以罚代管”或是执法不严、整改不彻底等问题。

　　2015年三季度对衡阳、怀化、郴州3市的跟踪审计：一是关注矿产资源开发使用情况，是否存在违规出让“两权价款”等问题。是否存在违规处置资源资产造成国家利益损失、侵害群众利益等问题。二是关注一至三季度促进高校毕业生就业创业政策措施落实情况。包括：2015届高校毕业生就业创业情况，地方财政、教育、人社等部门是否采取措施拓宽就业领域、开发就业岗位；针对小微企业吸纳毕业生就业的各项优惠补贴如社保补贴、职业培训补贴、就业见习补贴等的实际执行情况，是否存在标准设置不合理、与企业需求不匹配等问题；各地对毕业生自主创业的引导扶持情况，是否加大对毕业生自主创业的财政扶持力度，现有毕业生创业园区实际运营情况。

　　2015年四季度对益阳、常德、岳阳3市的跟踪审计：一是截至2015年底，市及相关部门全年工作任务完成情况，各项量化指标的年度完成情况，落实环洞庭湖生态经济区规划任务情况，包括重大生态环保项目、水利等项目的建设情况；二是关注2015年一至四季度推进现代农业发展政策措施落实情况。包括：高标准农田建设规划情况，各级政府和相关部门是否采取措施整合涉农专项资金，项目建设资金是否拨付到位，项目建设效果是否实现预期目标，是否存在建设进度缓慢、弄虚作假等问题；农村土地承包经营权确权登记工作开展情况，是否存在配套政策不到位等因素影响工作推进的问题。

　　审计在揭示和反映政策措施贯彻落实过程中各类问题时，要深入解剖问题所涉及的各环节并分析原因，落实各环节的责任主体，提出审计整改意见和建议；要关注经济发展过程中出现的新情况、新问题，及时反映财政、金融、产业、外贸等方面出现的风险隐患；对市县政府落实政策中存在的重大违纪违法问题，尤其是以权谋私、失职渎职以及认为设置障碍、加重企业负担等“懒政”、“惰政”、设租、寻租行为，要查深查透查实。

　　五、组织实施和时间安排

　　本次审计组织实施和时间安排如下：

　　（一）组织分工。

　　此项跟踪审计工作，由省厅固定资产投资审计一处牵头组织，省厅相关处室每季度负责3个市（州）及所属1至2个县（市、区）的审计，市州审计机关每季度负责所属1个县（市、区）的审计，原则上与省厅抽查的县市区不重复、不交叉。省厅成立跟踪审计协调联络小组，负责各审计组协调联络、报告模板编写、报表汇总和综合报告起草工作。组长周亮，联络员杨斌。

　　（二）实施方式。

　　一是听取情况汇报。听取地方政府及相关部门关于政策措施落实工作的总体情况汇报，包括工作进展、存在的困难及问题、改进措施及建议等。全面收集相关文件资料，对发改、财政、工商、税务等部门贯彻落实政策措施情况进行检查。

　　二是召开座谈会、问卷调查及实地走访。组织召开部分小微企业参加的座谈会，听取企业负责人对于政府在简政放权、金融支持、税费减负等方面工作的意见建议。关注是否存在政策措施不合理或是基层部门不作为等问题，同时通过发放调查问卷和实地走访部分企业，了解国家涉及企业的各项政策措施落实到位情况，包括企业对政策的知晓率、对政策的落实率和对政策的满意率的评价情况。

　　三是抽查重点项目。抽查各地一定数量的棚户区改造、城市基础设施、污染治理项目、重大水利项目、农村安全饮水等项目。调查项目建设情况，包括项目规划、项目进度、投资完成、实施效果等方面。

　　（三）时间安排。

　　2015年度跟踪审计分季度持续实施。每季末结束现场审计并于次月3日前，各审计组向省厅固定投资审计一处报送审计报告。为增强审计时效性，报告中有关政策落实、项目进度、资金投入使用等方面数据和情况必须反映至每季度末。每季末次月15日前，固定资产投资审计一处完成跟踪审计综合报告起草上报工作。

　　六、工作要求

　　（一）高度重视，抓好组织实施。对国务院有关稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施的贯彻落实情况进行跟踪审计是国务院交办的重要任务，是审计机关的法定职责，也是审计机关的经常性审计任务，各审计组要高度重视，切实增强责任意识和使命感，统筹谋划，抓好落实。各市州审计机关要按照方案要求，做好政策审计与其它专项审计、全年审计与分阶段审计的工作衔接，做到责任分工明确、人员保障到位、工作有效衔接、成果反映及时；要确定一名同志作为固定联系人，并将人员名单于3月5日前报送省厅固定资产投资审计一处。此次跟踪审计将作为重要指标，纳入省厅对各市州审计机关的年度考核范围。

　　（二）切实突出审计重点。在审计过程中，各审计组要全面把握各地区、各部门贯彻落实政策措施的总体情况，要反映具体政策和任务落实全貌，要将国务院政策措施与各地区的经济发展特征、各部门的工作职责范围紧密结合，因地制宜，抓住政策措施落实的重点环节、重点项目、重点内容等，揭示和反映影响经济发展的重大问题。

　　（三）坚持揭示问题和督促整改相结合。对审计发现的问题，要及时向被审计的地区、部门通报情况，提出具体可行的整改意见，督促各地区、各部门及时整改落实，发挥好跟踪审计的作用，保障各项政策措施落到实处。

　　（四）上下协调，抓好政策衔接，明确责任主体。国务院稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施，落实主体既包括上级相关部门，也包括基层地方政府，许多政策措施需要部门和地方联动。要分清各项政策措施落实不到位的责任主体，着力揭示不作为、不到位、打折扣、“放空炮”等问题，促进各项政策措施不打折扣地落实。

　　（五）运用多种方式开展跟踪审计。在审计过程中，既要审查相关资料、数据等，也要深入地方、部门、企业和项目，采取召开座谈会、实地走访企业和项目等各种有效的审计方式，深入调查情况，查实问题，分析原因，研究提出解决问题的对策。同时，应积极借鉴各地已开展的专项审计、检查、调研等方面的报告资料，对其中反映的与跟踪审计有关的成果内容进行深入分析并加以提炼转化，进一步丰富跟踪审计成果。

　　（六）严格纪律，文明审计。审计人员要遵守各项廉政纪律、审计纪律、保密纪律，坚持文明审计，客观公正、实事求是地反映情况。